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世界第一烟草受害国的控烟攻坚战

  “世界无烟日”(5月31日)来临前夕,中国作为全球最大的烟草生产国和消费国,其控烟工作再次成为舆论焦点。签署《世界卫生组织烟草控制框架公约》逾10年之后,中国为何还没有出台一部全国性的控烟法规?餐馆、办公室等公共场所何时能彻底向“吞云吐雾”者说不?

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  中国是世界上最大的烟草受害国,卷烟的产量和消费量约占全球的40%,吸烟者超过3亿,约占全球吸烟者总数的三分之一。(图片来源:《南宁晚报》)

  中国每年140万人死于烟草相关疾病

  2014年5月31日是世界卫生组织发起的第27个“世界无烟日”,今年的主题是“提高烟草税,保护下一代”。5月28日,2014年“世界无烟日”主题宣传活动在北京举行。会上,中国疾病预防控制中心发布了《2014中国青少年烟草调查结果》。

  调查结果显示,中国是世界上最大的烟草受害国,卷烟的产量和消费量约占全球的40%,吸烟者超过3亿,约占全球吸烟者总数的三分之一。7.4亿非吸烟者遭受二手烟的危害,其中1.8亿为儿童,每年有约140万人死于烟草相关疾病。如不采取有效措施,到2050年每年死亡人数将突破300万,给国家带来沉重的疾病负担和经济损失。

  调查称,中国近7%的初中生在使用烟草制品,80%的学生买烟时不曾因为不到18岁而被拒绝;有超过一半的学生在校园里受到二手烟的毒害;出了校园,大量的烟草广告促销又涌入学生的眼帘;甚至一些希望学校是用烟草品牌来命名的;回到家中,一半以上的学生的父亲是吸烟者。

  中国控烟难在哪儿?

  人们都知道,吸烟有害健康。那么,为什么各国政府不全面禁烟呢?对这个问题,国际上有很多争论,一般认为,不全面禁烟既有经济上的考量,也与个人权利的边界之争有关。尽管难以完全取缔烟草业,各国政府还是下大力气控制烟草,中国也不例外。然而,由于种种原因,中国的控烟工作多年来并不顺利。

  由工业和信息化部、国家质检总局和国家烟草专卖局等8部门联合编制的《中国烟草控制规划(2012-2015)》坦言,烟草税收是我国财政收入的来源之一。2010年,烟草行业缴纳各项税费4988亿元,占全国财政收入总额的比重约为6%。同时,全国现有130多万种烟农户、500多万卷烟零售户和50多万烟草工商企业从业人员,与烟草生产经营直接相关的劳动人口超过2000万,烟草行业在保障就业、增加收入方面具有一定作用。尤其是目前我国80%以上的烟叶生产和50%以上的卷烟生产均集中在老少边穷地区,这些地区经济社会发展对烟草行业依赖度高,实现烟草转产和发展烟草替代种植需要较长的过渡阶段。

  不少人认为,烟草业上缴了大量税款,给经济作出了贡献。不过,2012年5月30日,时任卫生部部长陈竺对这一观点进行了驳斥。他说,实际上专家早有研究,烟草造成的经济损失已超过了对税收所谓的贡献,在经济上是得不偿失的。更何况吸烟给患者、家庭和社会造成了巨大的伤害,这是无法用金钱衡量的。

  2011年1月6日,由中外公共卫生、法学及经济学专家联合撰写的一份名为《控烟与中国未来》的报告在北京发布。报告指出,烟草业和行业管理部门直接介入政府控烟机构是导致中国烟草控制效果不佳的原因之一。《世界卫生组织烟草控制框架公约》2006年1月在中国生效,烟草控制在中国由专业人员的行为转为政府行为。对此,知名行政法学家、中国政法大学终身教授应松年说,在中国,烟草管理机关同时是市场主体,参与控烟决策,使控烟工作受到很大影响。

  据《中国青年报》2012年6月8日报道,早在参与《烟草控制框架公约》谈判时,国家烟草专卖局的一位官员就曾大放厥词:“你们要控烟?我告诉你们,这是在卖国,你们是公务员,工资的1/10都是拿我们的钱!”

  今年5月23日,该报在另一篇报道中称,按照《烟草控制框架公约》规定,自2009年1月起,所有卷烟制品包装要印上不低于面积30%并且可轮换的健康警语,包括骷髅头像等警示图标。可到了2014年,这一规定在中国仍未落地。该报指出,按有关规定,国家烟草专卖局是香烟包装的批准和敦促执行单位,何时将骷髅头像或烂心烂肺警示图标印上香烟包装,由该局最后决定。而国家烟草专卖局和中国烟草总公司,其实就是一个机构两块牌子。“你让它‘壮士断腕’,可能吗?”该报反问道。

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  这是欧盟推出的一张印制在香烟盒上的“吸烟导致肺癌”的戒烟宣传画。(图片来源:新华/TAKEFOTO)

  “在我国,烟草业干扰控烟的情况非常严重,最主要的原因就是国家烟草专卖局与中国烟草总公司政企不分。”中国法学会行政法研究会副会长、中国政法大学法学院教授刘莘曾在2012年接受《瞭望》新闻周刊记者采访时说。在刘莘看来,对于中国控烟,政企分开是法治的开端和延伸。只有切断政府与企业之间的利益链条,政府才能科学立法与严格执法,因为“烟草业的利益和公共卫生政策之间存在着根本且无法和解的冲突”。

  全国性控烟立法加速

  按照中国政府于2003年11月与世界卫生组织签署的《烟草控制框架公约》,自2011年1月9日起,中国将在所有室内公共场所、室内工作场所、公共交通工具和其他可能的室外公共场所完全禁止吸烟。2011年5月1日起施行的卫生部《公共场所卫生管理条例实施细则》明确规定,室内公共场所全面禁止吸烟。然而,时至今日,中国尚未出台一部全国性的控烟法规,公共场所禁烟规定的落实也不容乐观。

  室内公共场所禁烟难,办公室禁烟则更难。“我们领导不但在自己办公室里吸烟,在会议室、餐桌上都公然吸烟。大家心里不快,但谁敢说呀?”北京一家机关单位的贾女士强调。在北京市一家事业单位工作的小李说,单位里不少男士都吸烟,在同事们的抗议下,“老烟枪们”就在厕所、电梯间、楼梯里过烟瘾,即便这样,到处都是浓浓的烟味。

  今年3月17日,中国政法大学卫生法研究中心特邀研究员于秀艳表示,随着越来越多地方城市重典控烟,中国离国家层面立法已不远。

  “近年来,中国地方政府越来越重视打造无烟城市环境。”中国疾病预防控制中心控烟办公室副主任杨杰介绍,除了已实施控烟条例的城市,唐山、南宁将于今年年内实现依法控烟;广东省已将无烟环境立法列入人大二类立法计划;济南、南昌、苏州、南京、洛阳、珠海、重庆等地也正在积极推进无烟城市立法。

  2014年4月30日,《北京市控制吸烟条例(草案)》公开征集意见结束。在现行公共场所禁止吸烟等规定的基础上,草案明确提出室内工作场所、公共交通工具内禁止吸烟。草案还提出,建立政府承担主导责任、全社会共同参与的控烟体系,新增场所经营管理者的违法责任,并提高了对违法吸烟行为的处罚力度。相比目前处罚10元的规定,征求意见稿规定,公民在禁止吸烟场所吸烟的,由卫生行政部门责令改正并处以50元罚款并当场收缴;拒不改正的,处以200元罚款。

  2013年底,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于领导干部带头在公共场所禁烟有关事项的通知》。《通知》要求:“各级领导干部不得在学校、医院、体育场馆、公共文化场馆、公共交通工具等禁止吸烟的公共场所吸烟,在其他有禁止吸烟标识的公共场所要带头不吸烟”;“各级党政机关公务活动中严禁吸烟”。

  2014年5月9日,国家卫生计生委宣传司副司长、新闻发言人姚宏文表示,国务院已将《公共场所控制吸烟条例》列入立法计划。国家卫生计生委已经完成了法律法规的草案代拟稿的起草工作,目前正在征求国务院有关部委和各省的意见。姚宏文指出,关于香烟广告方面的事情,有关主管和立法部门正在广泛征求意见。

  5月28日,国家卫生计生委副主任崔丽在2014年“世界无烟日”主题宣传活动中强调,中国政府高度重视烟草控制工作,要大力推进控烟立法,这是控烟履约的重要举措。卫生计生部门要加强与相关部门合作,实施《烟草控制框架公约》综合措施,特别是加强公共场所控烟力度,明确场所主办者、经营管理者的权利、义务和责任,持续推进控烟履约工作。 

  • 责任编辑:韩锋

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